Een exclusieve bijdrage van Frans Hoogendijk en Bregje Beerman (1) | Onderwijsraad
De overheid heeft de grondwettelijke verantwoordelijkheid voor onderwijs van voldoende kwaliteit voor iedere leerling en student en voor de borging hiervan met extern toezicht. De Onderwijsraad adviseert met het rapport De essentie van extern toezicht om meer prioriteit te geven aan de beoordeling van onderwijskwaliteit. Dit vereist dat het extern toezicht in het primair en voortgezet onderwijs en in het mbo direct zicht heeft op de plek waar onderwijskwaliteit ontstaat: in de klas en het praktijklokaal. Op deze manier kan de overheid beter haar verantwoordelijkheid voor de onderwijskwaliteit waarmaken. Het advies geeft een fundamenteel perspectief op de functie van extern toezicht. Het is nadrukkelijk geen evaluatie van het functioneren van de Inspectie. En het gaat niet over de relaties tussen in- en extern toezicht.
Evaluatie van Wet op het onderwijstoezicht (WOT) en plannen voor instellingsaccreditatie in hoger onderwijs
Begin 2022 is het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW) gestart met een evaluatie van de WOT. Ook zijn er plannen voor een wijziging in het accreditatiestelsel voor het hoger onderwijs in de richting van instellingsaccreditatie. Met het oog op de evaluatie van de WOT en de plannen voor het accreditatiestelsel heeft de Onderwijsraad op verzoek van de ministers van OCW een advies uitgebracht over extern toezicht. De raad geeft hiermee antwoord op de vraag: met welk takenpakket kan de extern toezichthouder de kwaliteit van het Nederlandse onderwijs het best borgen en wat is daarvoor nodig?
In Nederland bestaat al meer dan tweehonderd jaar extern toezicht op het onderwijs vanuit de rijksoverheid. In het primair en voortgezet onderwijs en het middelbaar beroepsonderwijs is het extern toezicht vooral belegd bij de Inspectie van het Onderwijs (de inspectie) en in het hoger onderwijs vooral bij de Nederlands-Vlaamse Accreditatieorganisatie (NVAO). Beide organisaties hebben vanwege hun taken en bevoegdheden een unieke positie als ‘sluitsteen’ in een bouwwerk van toezicht en kwaliteitsbevordering. De inspectie is de enige organisatie die namens de overheid in het klaslokaal of de praktijkruimte kan en mag beoordelen of de kwaliteit van het onderwijs voldoet aan de wettelijk voorgeschreven normen voor onderwijskwaliteit. De NVAO kan als enige overheidsorganisatie in het hoger onderwijs een accreditatie verlenen, of de minister adviseren een accreditatie tussentijds in te trekken. Een uitgangspunt van de onderwijswetgeving is dat de onderwijsinspectie een beoordelende en een bevorderende taak heeft. Daarnaast is in de wetgeving geregeld dat de besturen eerstverantwoordelijk zijn voor de kwaliteit van het onderwijs. Sinds 2016 wordt meer erkend dat het bestuur, als verantwoordelijke voor de onderwijskwaliteit, ook als eerste aan zet is om de kwaliteit op scholen, afdelingen en opleidingen te borgen en te verbeteren. Het extern toezicht sluit daarop aan door sinds 2017 met de komst van het vernieuwde toezicht het bestuur als aangrijpingspunt te nemen.
Geef meer prioriteit aan kwaliteitsbeoordelende taak
De Onderwijsraad adviseert om van alle taken die bij het extern toezicht liggen, meer prioriteit te geven aan de kwaliteitsbeoordelende taak. Deze prioritering is nodig omdat het extern toezicht, dus de onderwijsinspectie en de NVAO, als enige de onderwijskwaliteit kan en mag beoordelen namens de overheid, zodat de overheid haar grondwettelijke zorg voor de kwaliteit van het onderwijs kan waarmaken. Een objectief en onafhankelijk extern oordeel dat namens de overheid uitdrukt of het onderwijs voldoet aan de kwaliteitseisen in de onderwijswetten, is een belangrijke waarborg voor onderwijs van voldoende kwaliteit. De bevorderende taak van de inspectie acht de raad ook belangrijk, maar ondergeschikt aan de beoordelende taak. De beoordelende taak mag niet in de verdrukking komen.
Om de onderwijskwaliteit goed te kunnen beoordelen, zijn duidelijke wettelijke eisen nodig, die vooraf zijn vastgelegd. Op basis hiervan kan het extern toezicht zijn kwaliteitsbeoordelende taak goed uitoefenen en is ook voor de onderwijsinstellingen zelf duidelijk wat de wet vraagt. Daarvoor is het noodzakelijk dat uit de wet zelf, of uit de toelichting daarop, voldoende blijkt wat de deugdelijkheidseisen behelzen. Ze moeten toetsbaar en evalueerbaar zijn, dat wil zeggen hun betekenis moet zo eenduidig en objectief mogelijk zijn en ze moeten direct en daadwerkelijk samenhangen met de kwaliteit van het onderwijs. De duidelijkheid van wettelijke voorschriften staat volgens de raad nu onder druk door het gebruik van open normen en zorgplichtbepalingen. De raad constateert dat er te veel ruimte is voor interpretatie bij de vertaalslag van de deugdelijkheidseisen naar de standaarden voor ‘basiskwaliteit’ in de waarderingskaders van de onderwijsinspectie.
Zet kwaliteitsonderzoeken op scholen, afdelingen en opleidingen centraal
Om de onderwijskwaliteit goed te kunnen beoordelen, heeft het extern toezicht naast duidelijke wettelijke eisen ook direct zicht nodig op de onderwijskwaliteit. Onderwijskwaliteit wordt zichtbaar in de onderwijsleerprocessen die in de onderwijspraktijk plaatsvinden. Daarom adviseert de raad op iedere school, afdeling en opleiding van tijd tot tijd een kwaliteitsonderzoek te doen en leraren, onderwijsstaf en schoolleiders te betrekken bij de kwaliteitsbeoordeling. Want zij zijn het die de onderwijskwaliteit daadwerkelijk realiseren en borgen in de praktijk.
Bij bestuursgericht toezicht ligt het accent op het bestuurlijk handelen, governance en bestuurlijke systemen van kwaliteitszorg. Volgens de raad geeft deze systematiek van bestuursgericht toezicht geen direct beeld van de onderwijskwaliteit en de naleving van alle wettelijke normen in de onderwijspraktijk. Daarnaast komt bij bestuursgericht toezicht de focus al snel te liggen op bestuurlijke systemen van beheersing en kwaliteitszorg en het functioneren van het bestuur in plaats van op de naleving van normen voor het eigenlijke onderwijs. De raad plaatst vraagtekens bij de aanname dat goede bestuurlijke kwaliteitszorg voldoende indicatie vormt voor goede onderwijskwaliteit in de praktijk. De onderwijskwaliteit kan uitstekend zijn zonder dat de kwaliteitszorgsystemen op orde zijn. Evenzeer kan sprake zijn van matige onderwijskwaliteit in de praktijk, terwijl het bestuur goed is en de kwaliteitszorgsystemen prima op orde zijn.
Naast het onderzoek op scholen en opleidingen om de onderwijskwaliteit te kunnen beoordelen, moet de inspectie onderzoek blijven doen op het niveau van het bestuur om de bestuurlijke kwaliteitszorg te beoordelen. Zo kan het bestuur worden aangesproken op zijn verantwoordelijkheid voor onderwijskwaliteit. De raad beveelt echter aan het toezicht op de kwaliteitszorg op bestuursniveau uit te voeren nadat de onderwijskwaliteit op school- of opleidingsniveau is beoordeeld. Dat betekent dat de onderwijsinspectie de volgorde in de huidige werkwijze omdraait.
De raad ziet dat er in het mbo wordt gewerkt aan verschillende vormen van kwaliteitsborging. Daarbij wordt ook gekeken naar accreditatie. De raad is echter terughoudend over het toepassen van vormen van accreditatie in het middelbaar beroepsonderwijs. In de eerste plaats geldt – anders dan in het hoger onderwijs – voor een groot deel van de studenten in het mbo een kwalificatieplicht. Om de overheidszorg voor de kwaliteit van het leer- en kwalificatieplichtig onderwijs waar te maken, ligt het meer voor de hand dat extern toezicht zich direct richt op de onderwijspraktijk en het kwaliteitsonderzoek op de opleidingen centraal te stellen. Ten tweede geldt dat er met de kwalificatiedossiers in het mbo wettelijke normen bestaan voor de inhoud van het onderwijsprogramma. Het is in principe aan de Inspectie van het Onderwijs om te beoordelen of is voldaan aan deze wettelijke eisen. Daarnaast is het principe dat peers (in de vorm vakgenoten en het werkveld) meekijken, volgens de raad ook geborgd via de totstandkoming van de kwalificatiedossiers, de Samenwerkingsorganisatie Beroepsonderwijs Bedrijfsleven (SBB) en het toezicht daarop door de Inspectie van het Onderwijs.
[1] Frans Hoogendijk en Bregje Beerman zijn werkzaam als raadsadviseur bij de Onderwijsraad. Correspondentie naar f.hoogendijk@onderwijsraad.nl | (foto: Onderwijsraad)
De Onderwijsraad
Goed onderwijs voor iedereen: daar draagt de Onderwijsraad aan bij. De raad geeft al meer dan honderd jaar advies over onderwijsbeleid en -wetgeving aan de regering en de Eerste en Tweede Kamer. Gevraagd én uit eigen beweging. Dit mondt uit in gefundeerde verkenningen en adviezen die focussen op oplossingen voor de langere termijn. Ze gaan over alle vormen van onderwijs: van voorschoolse voorzieningen tot aan postuniversitair onderwijs en een leven lang ontwikkelen.
De raad is onafhankelijk en staat tegelijkertijd midden in de samenleving en het onderwijs. De adviezen worden gevoed door kennis en ervaring uit het onderwijsveld en de praktijk van onderwijswetgeving en -beleid. En ze zijn gebaseerd op wetenschappelijke kennis en inzichten. De JongerenOnderwijsraad, met leerlingen en studenten van diverse leeftijden en schooltypen, voedt de raad met ervaringen en ideeën over het Nederlandse onderwijs en denkt mee over onderwerpen.