Regelmatig komt de vraag op of publiek geld voor onderwijs goed wordt besteed, en daaraan gekoppeld de vraag of het huidige financieringssysteem voldoet. De Onderwijsraad pleit in een recent advies voor verbetering van het bestaande systeem. Het kan eenvoudiger en er is een betere verantwoording van de uitgaven nodig.
Er zijn veel discussies over de besteding van onderwijsgeld. Ze gaan over de hoogte van het budget, over efficiënte inzet ervan (doelmatigheid), over het al dan niet behalen van specifieke doelen met extra geld (doelfinanciering), en over inperking van de autonomie van scholen met doelfinanciering. De raad constateert dat dit komt door een gebrekkig inzicht in de financiering van het onderwijs, zowel bij de overheid als in het werkveld.
Overheid: vereenvoudig de bekostiging van onderwijsinstellingen
De raad pleit voor vereenvoudiging van de huidige bekostigingsvorm. Instellingen krijgen jaarlijks een rijksbijdrage (lumpsum) en beslissen zelf waaraan ze die besteden. Dit klinkt eenvoudig, maar de berekening van de rijksbijdrage is nu erg complex. Daarnaast zijn er extra gelden die binnen of buiten de lumpsum worden uitgekeerd, bijvoorbeeld voor de aanstelling van nieuwe leerkrachten. De raad vindt dat de overheid met deze doelfinanciering terughoudender moet zijn en ze alleen moet inzetten voor innovaties en tijdelijke impulsen. Daarbij moet vooraf meer duidelijkheid zijn over de doelen en verantwoording van de extra gelden. Verder steunt de raad de voorgenomen vereenvoudiging van de bekostiging in het primair en voortgezet onderwijs, en pleit hij voor monitoring en evaluatie van de hoogte van de lumpsum in alle sectoren.
Een verbeterde lumpsumfinanciering doet volgens de raad het beste recht aan de onderwijsverhoudingen. De overheid is verantwoordelijk voor het stelsel als geheel, maar instellingen kunnen met een stabiel budget hun eigen langetermijnbeleid maken. De overheid kan de kwaliteit van het onderwijs – behalve via de bekostiging – ook beïnvloeden via wettelijke deugdelijkheidseisen, toezicht houden op en verantwoording vragen aan instellingen. De raad merkt op dat er veel bronnen zijn over de hoogte van het budget, maar dat er geen duidelijke standaard is om te toetsen of dat budget toereikend is. De overheid bekostigt het onderwijs om te kunnen voldoen aan wettelijke minimumnormen voor kwaliteit, maar de maatschappelijke verwachtingen gaan vaak verder. De raad adviseert om te evalueren of er voldoende middelen zijn voor de gevraagde onderwijskwaliteit.
Onderwijsinstellingen: geef beter inzicht in de uitgaven
Instellingen kunnen hun uitgaven beter koppelen aan beleidsdoelen én de verantwoording erover verbeteren. Voor het eerste kunnen ze bijvoorbeeld gebruikmaken van benchmarking van onderwijsinvesteringen. Het tweede, een betere verantwoording, komt op verschillende manieren tot stand. In de horizontale verantwoording (van instellingen aan leerlingen of studenten, ouders, interne toezichthouders en andere betrokkenen) is professionalisering nodig van interne toezichthouders en medezeggenschapsorganen. De raad stelt ook voor een onafhankelijke instantie op te richten waar belanghebbenden terecht kunnen voor onderzoek naar financieel beleid van hun instelling. Horizontale verantwoording hangt nauw samen met verticale verantwoording (van de instelling aan de overheid en de samenleving, mede via extern toezicht). Naarmate de één sterker is, kan de ander zich daarop aanpassen. Verticale verantwoording en extern toezicht blijven ook nodig. De raad adviseert om de Inspectie van het Onderwijs toe te laten zien op de horizontale verantwoording. De Tweede Kamer moet het externe toezicht overlaten aan de daarvoor aangewezen instanties, zoals de inspectie en de NVAO (Nederlands-Vlaamse Accreditatieorganisatie). Wel kunnen deze uitvoerende instanties volgens de raad beter worden toegerust en ondersteund.
Tot ver het bericht van de Onderwijsraad
De besteding van de fondsen in het onderwijs is onvoldoende transparant. Dat is al decennia het geval. De helft van de scholen in het basis- en speciaal onderwijs geeft aan personeel minder geld uit dan het ministerie overmaakt. Het geld gaat soms naar andere zaken, zoals huisvesting. Dat meldde begin juli de Algemene Onderwijsbond (AOb) na eigen onderzoek. De Algemene Onderwijsbond AOb pleitte voor een schot tussen personeelsuitgaven en andere kosten.
In de periode tussen 2002 en 2015 is er voor het voortgezet onderwijs voortdurend extra geld ingezet. Vanaf 2012 zelfs 1,4 miljard extra per jaar. Dat becijferden ex-docent bedrijfskunde Hans Duijvestijn en docent wiskunde Frans van Haandel met behulp van data het ministerie, DUO en het SCP. Hun rapportage ’Waar is het extra geld voor het voortgezet onderwijs gebleven’ verscheen in mei 2017. De auteurs vonden het schokkend te ontdekken dat OCW feitelijk geen notie heeft van de doelmatigheid van de extra miljardenbestedingen die terechtkwamen in de lumpsum van de geprivatiseerde scholen. De auteurs in de Telegraaf: ’Wij vinden dat onacceptabel gezien het grote belang van het publieke doel ‘onderwijs’ en het daarmee gemoeide enorme bedrag aan publiek geld.’
Er wordt al langer gepleit voor een betere verantwoording van de onderwijsfinanciën. Marianne Wagemans, oud-penningmeester van een basisschool en eigenaar van de Coach! schreef in januari 2017 in ED online magazine: ‘De leerkrachten van het basisonderwijs gaan weer staken om meer salaris. Er wordt met een grote beschuldigende vinger naar de overheid gewezen. Maar is die vinger wel terecht? Allereerst zou eens heel goed naar de geldstromen binnen het onderwijs gekeken moeten worden. Sinds de invoering van de lump sum financiering is het basisonderwijs zelf verantwoordelijk voor besteding van de overheidsmiddelen. In de haast om die zak met geld te krijgen is door onderhandelaars destijds niet goed opgelet en meegerekend. Zo waren, enkele jaren voor de invoering van deze lump sum, de bedragen al 'vastgezet'. Opvallend in de beginjaren was bijvoorbeeld dat de energiekosten van scholen wel stegen, maar men daar geen extra middelen voor ontving. Gemeenten waren (en zijn) veelal verantwoordelijk voor de huisvesting van scholen en krijgen daarvoor geld van het Rijk. Deze geldstromen zitten 'verstopt' in gemeentelijke begrotingen en waarschijnlijk is dit geld lang niet helemaal ten goede gekomen aan het onderwijs, bijvoorbeeld om te investeren in energiebesparende maatregelen.